Kisebbségi Kulturális Alap – kiindulópontok és továbblépési lehetőségek

Bevezetés

A Kisebbségi Kulturális Alapról szóló 138/2017-es törvény 2017. július 1-jén lépett hatályba, létrehozva a Kisebbségi Kulturális Alapot, amely a kultúra területén az első önálló, törvény által létrehozott intézmény a Szlovák Köztársaság történetében, amely a nemzeti kisebbségek jogaira összpontosít. Jelen írás a Kisebbségi Kulturális Alap és a szlovákiai kisebbségi támogatások helyzetét kisebbségi jogi szempontból vizsgálja, kísérletet téve a Kisebbségi Kulturális Alap elhelyezésére a szlovákiai kisebbségvédelmi kontextusban.

 

1. A kulturális támogatások kérdése a szlovák jogrendben és a nemzetközi jogban

A nemzeti kisebbségek jogait a szlovák jogi környezetben elsősorban az alkotmány határozza meg, amely külön alfejezetet szentel a nemzeti kisebbségek jogainak. Jelen írásban ezen kívül két meghatározó nemzetközi egyezményt vizsgálunk, amelyek a nemzeti kisebbségek kultúrájának védelme terén fontos vállalásokat tartalmaznak.

 

1.1. A nemzeti kisebbségek kultúrája és a szlovák alkotmány

A Szlovák Köztársaság alkotmánya a 33. és 34. cikkelyében szabályozza a nemzeti kisebbségek és etnikai csoportok jogait.[1] A 34. cikkely megállapítja, hogy a Szlovák Köztársaság azon állampolgárainak, akik valamely nemzeti kisebbséghez tartoznak, szavatolja a sokrétű fejlődést, ezen belül kiemelten a jogot más, kisebbséghez tartozó állampolgárokkal vagy csoportokkal együtt fejleszteni a saját kultúrájukat, a jogot az információk anyanyelven való befogadására és terjesztésére, a jogot nemzetiségi egyesületek létrehozására, kulturális intézetek alapítására és fenntartására. A 34. cikkely utolsó mondata szerint a részleteket törvény szabályozza.

Az alkotmány e cikkelye számos kérdést felvet. Azzal, hogy az állam szavatolja a kisebbségek sokrétű fejlődését, felelősséget vállal-e e fejlődés előremozdításáért? Az alkotmány eredeti szlovák szövegében a „zaručuje sa” passzív szerkezet szerepel („szavatoltatik”), azaz nem a „Slovenská republika zaručuje” („a Szlovák Köztársaság szavatolja”) szerkezet. Konkrét utalás nem történik arra, hogy milyen formában kell hogy az állam biztosítsa a kisebbségek fejlődését, az alkotmány e passzusa egyedül azt garantálja egészen bizonyosan, hogy az állam nem akadályozhatja állampolgárainak tevékenységeit csak azért, mert azok egy nemzeti kisebbséghez tartoznak. Az állampolgároknak joguk van a fejleszteni saját – nemzeti kisebbségi – kultúrájukat, információkat befogadni és terjeszteni anyanyelvükön, „nemzetiségi egyesületeket”, illetve kulturális intézményeket létrehozni és fenntartani, de az állam sehol nem vállal felelősséget az e téren nyújtott aktív segítségért. Az alkotmány megteremti a nemzeti kisebbségek társadalmi és kulturális önszerveződésének kereteit, amelyek elvitathatatlanok, ám nem határozza meg az állam szerepét a nemzeti kisebbségek fejlesztésében. A cikkely utolsó mondata ugyanakkor újabb kérdéseket vet fel – a részleteket törvény szabályozza, ami életben tartja annak a lehetőségét, hogy egy törvény az alkotmány e cikkelyére támaszkodva mégiscsak aktív szereplővé tegye az államot a nemzeti kisebbségek társadalmi és kulturális fejlesztésében. A későbbiekben látni fogjuk, érdekes módon a Kisebbségi Kulturális Alapról szóló törvény nem utal vissza direkt módon az alkotmányra, holott épp ezt a törvényt értelmezhetnénk az alkotmány 34. cikkelyének végrehajtó jogszabályaként, amely huszonöt éves hiányosságot pótol.

Megállapíthatjuk tehát, az alkotmány nem ró direkt feladatot az államra a kisebbségi kultúra finanszírozása ügyében.

 

1.2. A nemzeti kisebbségek kultúrája a nemzetközi jogban

A Szlovák Köztársaság legfontosabb nemzetközi jogi kötelezettségvállalásai a nemzeti kisebbségek védelmében a Keretegyezmény a Nemzeti Kisebbségek Védelméről (a továbbiakban „keretegyezmény”) és a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Kartája (a továbbiakban „nyelvi karta”), amelyeket az Európa Tanács dolgozott ki. A keretegyezmény 5. cikkének első bekezdése szerint „A Felek kötelezettséget vállalnak arra, hogy támogatják a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek számára kultúrájuk megőrzését és fejlesztését, úgyszintén identitásuknak, nevezetesen vallásuk, nyelvük, hagyományaik és kulturális örökségük megőrzésének feltételeit.” A keretegyezmény nem pontosítja, milyen jellegű támogatásról van szó, ám a Szlovák Köztársaság vonatkozó jelentései a keretegyezmény rendelkezéseinek végrehajtásáról az Európa Tanács felé hangsúlyozzák, az 5. cikk végrehajtásának elsőrendű eszköze a kisebbségi támogatási program. A legutóbbi, 2014-es jelentés, amelyet a szlovák külügyminisztérium készített, öt fő forrását említi a kisebbségi kultúra támogatásának:

• a kormányhivatal égisze alatt működő támogatási program,
• a kulturális minisztérium költségvetéséből fenntartott, a Szlovák Nemzeti Múzeum alatt működő nyolc nemzetiségi múzeum,
• a kormányhivatal költségvetéséből fenntartott Ifjú Szivek Táncszínház,
• a megyék költségvetéséből fenntartott négy nemzetiségi színház,
• a regionális közművelődési központok és könyvtárak.

A jelentés kitér a pályáztatási alapon működő támogatási rendszer jogi szabályozására is: ennek alapja a 2010/524-es törvény volt a kormányhivatal támogatási rendszeréről, amely magában foglalja nemcsak a kisebbségi kultúrára vonatkozó támogatásokat, hanem a kormányhivatal egyéb pályázati rendszereit is (nemzeti kulturális emlékművek, az európai jelentőségű szlovákiai személyiségek emlékezetének megtartása, sportfejlesztés). E törvény nem hivatkozik sem az alkotmány 34. cikkelyére, sem a keretegyezmény vonatkozó rendelkezésére, struktúrájában megegyezik az egyéb tárcák pályázati rendszereit szabályozó törvényekkel, a nemzeti kisebbségek kultúrájára elkülönítendő támogatás összegét nem határozza meg, azt az éves költségvetési törvény pontosítja.

A nyelvi karta, amelyre érvényes, hogy az Európa Tanács tagállamai önként jelentkeznek be az egyes rendelkezések vállalására a meghatározott minimumon túl, a keretegyezménynél általában részletesebb szabályozást tartalmaz, amelynek a lényege a társadalmi kapcsolatok legkülönfélébb területein a regionális vagy kisebbségi nyelvek használatának lehetővé tétele és támogatása. Külön tárgyalja a kisebbségi nyelvű média és a kulturális intézmények területét. A Szlovák Köztársaság meglehetősen nagyvonalú vállalást tett a nyelvi karta esetében, és a legutóbbi, a külügyminisztérium honlapján hozzáférhető, 2012-ből származó országjelentés több kulturális jellegű vállalást teljesítettként értékel. Kiemeli ugyanakkor a kisebbségi nyelvű (hangsúlyosan a magyar nyelvű) média támogatásának terén tapasztalható hiányosságokat, itt csak részben teljesítettnek értékeli a szlovák vállalást.[2]

A nemzeti kisebbségek nemzetközi jogi védelme tehát, kiegészülve a vonatkozó egyezmények ellenőrzési mechanizmusaival, a szlovák alkotmánynál alaposabb és részletesebb hátteret biztosít a kisebbségi kultúra támogatására. A nyelvi karta esetében tett nagyvonalú szlovák vállalások a kisebbségi nyelvek és kultúra alaposan kidolgozott és alkalmazott támogatása esetében tekinthetőek teljesítettnek.

 

2. A nemzeti kisebbségek igényei

Mivel Szlovákiában a nemzeti kisebbségeknek nincs hivatalos képviseleti szervük, vagyis a szlovák jogrend nem ismeri a kisebbségi autonómia vagy önkormányzatiság intézményét (ahhoz, hogy ismerje, a kollektív kisebbségi jogokat is el kellene ismernie, a szlovák jogrend azonban szigorúan kitart az egyéni alapú kisebbségi jogi értelmezés mellett), nem állapítható meg tehát konkrét „hivatalos” igény a szlovákiai nemzeti kisebbségek részéről a kultúra támogatásának ügyében, amely valóban reprezentatív álláspontot képviselne. Amiből ezen a téren kiindulhatunk, azok a szlovák kormányzati szervek konzultációs testületeinek és a nemzeti kisebbségek különféle intézményeinek, szervezeteinek dokumentálható nyilatkozatai, közleményei, észrevételei, megszólalásai. A legfőbb ilyen testületeknek, intézményeknek és szervezeteknek a szlovák kormány nemzeti kisebbségi bizottságát (korábban tanácsát), valamint a nemzeti kisebbségek társadalmi és kulturális szervezeteit, esetleg az azokat tömörítő ernyőszervezeteket (mint például a Szlovákiai Magyarok Kerekasztala) tekinthetjük.

A szlovák kormány fő konzultációs szerve a nemzeti kisebbségek területén 2010, azaz a Radičová-kormány hatalomra kerülése után reformon esett át, amikor is létrejött a kormány emberi jogi tanácsa (Rada vlády pre ľudské práva, národnostné menšiny a rodovú rovnosť), amely alá az egyes emberi jogi területeken külön bizottságok tartoznak. Ezek egyike a kisebbségi bizottság (Výbor pre národnostné menšiny a etnické skupiny), amely első ülését 2011. június 7-én tartotta. Korábban a kisebbségekért felelős miniszterelnök-helyettes tanácsadó szerveként működött egy nemzeti kisebbségi tanács. A kisebbségi kultúra támogatása, illetve a pályázati rendszer reformjának szükségessége a második Dzurinda-kormány idején is felvetődött, a nemzeti kisebbségek képviselői a Csáky Pál kisebbségekért felelős miniszterelnök-helyettes (Magyar Koalíció Pártja – MKP) vezette nemzeti kisebbségi tanács keretein belül élénk vitát folytattak a támogatási rendszer reformjáról. Jobbára támogatták az MKP készülő törvénytervezetét, amely egy kisebbségi alap létrehozásával számolt. A kisebbségi tanács 2005. június 22-i üléséről készült jegyzőkönyv[3] tanúsága szerint a nemzeti kisebbségek képviselői a következő igényeket támasztották a kisebbségi támogatási rendszerrel szemben:

– az alap tanácsának elnökét maga az alap tanácsa kellene hogy válassza ahelyett, hogy politikai jelölt kapja a pozíciót – a depolitizáltság igénye,

– a támogatási források fő elosztási kritériuma az egyes kisebbségek kulturális igényei, amelyeket ők maguk kell hogy megítéljenek – a döntéshozatalban való részvétel igénye,

– a nemzeti kisebbségekről szóló általános törvényt kellene előbb elfogadni – a koherens szabályozás igénye,

– a támogatási források elosztása az egyes nemzeti kisebbségek között pusztán a népszámlálási adatok alapján nem felel meg a nemzeti kisebbségek közötti valós arányoknak – a nemzeti kisebbségeken belüli kiegyensúlyozottság igénye,

– a támogatási források elosztásának átláthatósága.

A nemzeti kisebbségi tanácsok üléseinek állandó témája az elmúlt bő tízéves időszakban a kisebbségi támogatások pályázókhoz való eljuttatásának késése. Ezt általában különféle adminisztrációs vagy politikai tényezők okozták, ami a rendszer sérülékenységére utalt.

A Radičová-kormány idején Rudolf Chmel kisebbségekért felelős miniszterelnök-helyettes is megvitatta saját törvénytervezetét a kisebbségi bizottság tagjaival. Öllös László, a magyar kisebbség egyik képviselője a Rudolf Chmel vezette bizottság 2011. november 14-i ülésén, amikor is a miniszterelnök-helyettes a bizottság elé tárta törvényjavaslatát, a Szlovákiai Magyarok Kerekasztala[4] nevében kijelentette, a javaslat a Szlovákiai Magyarok Kerekasztala által kidolgozott alapanyagból indul ki, jó kiindulópontnak tartja a további tárgyalásokhoz, és üdvözölné a további munkát a tervezeten.[5] Érdemes tehát e tervezet megoldásait is megvizsgálnunk, hogy a nemzeti kisebbségek igényeit megismerhessük.

 

3. Korábbi megoldási javaslatok

Ahogy azt a fentiekben láthattuk, a szlovák alkotmány és a nemzetközi egyezmények sem határozzák meg egyértelmű pontossággal azt a jogi keretet, amellyel a szlovák állam köteles a nemzeti kisebbségek kultúráját védeni, fenntartani és fejleszteni. Nem határozzák meg ennek a védelemnek a módját sem. Ebből a megállapításból következik, hogy a nemzeti kisebbségek kultúrájának védelme alapvetően egy vitatott politikai kérdésként jelent meg a Szlovák Köztársaság fennállásának kezdete óta. A kérdés politikai vitatottságát fokozta a nemzeti kisebbségek jogainak biztosítása és a szlovák nemzetállami modell következetes építése közötti állandó feszültség, amely a nyelvhasználati törvényekről szóló viták idején éleződött ki a leglátványosabban (1995, 2009, 2011).

A Csáky Pál kisebbségi miniszterelnök-helyettes által a második Dzurinda-kormány (2002–2006) idején kidolgozott törvénytervezet kormány elé terjesztését többször is elhalasztották. 2004-ben a koalíciós pártok nem tudtak megállapodni a törvény részleteiről, ezért egy munkacsoport létrehozásáról egyeztek meg Rudolf Chmel kulturális miniszter vezetésével.[6] 2005-ben Csáky tárcaközi egyeztetésre bocsátotta a tervezetet, ám a ciklus végéig nem sikerült elfogadtatni. A Csáky-féle tervezet már számolt egy kisebbségi alap létrehozásával, amely az éves állami költségvetés bevételi részének legalább 0,15%-ával gazdálkodhatott volna.

A következő kísérlet már Iveta Radičová kormányához (2010–2012) köthető. Rudolf Chmel kisebbségi miniszterelnök-helyettes a nemzeti kisebbségek képviselőivel való egyeztetéseket követően a kisebbségi bizottság elé terjesztette saját tervezetét, amely azonban már tárcaközi egyeztetésre sem került. Chmel a kisebbségi bizottság 2011. november 24-i ülésén kijelenti, a tervezetet visszavonták a kormány jogalkotási tervéből a „koalícióban uralkodó általános atmoszféra és a koalíciós partnerek jóindulatának kimerítése” miatt. A miniszterelnök-helyettes szerint a kidolgozott tervezet későbbi felhasználásra lehet alkalmas.

A Chmel-féle tervezet nem pusztán a nemzeti kisebbségi kultúra finanszírozásának technikai megoldásaival foglalkozott, hanem – a nemzeti kisebbségek fentebb említett igényeivel összhangban – koherens szabályozásra törekedett. Ennek megfelelően

– meghatározta a nemzeti kisebbségek törvényi definícióját,

– részletesen kibontotta a nemzeti kisebbségek kulturális jogait, az ünnepek megtartását és a szimbólumhasználatot is beleértve,

– a nemzetközi egyezményekre építve fellépett az asszimilációs törekvések ellen,

– a közigazgatás minden szintjén szabályozta a nemzeti kisebbségek kultúrájának védelmét és támogatását.

A törvény központi részét a kisebbségi kultúra kétlépcsős finanszírozásának szabályozása alkotta. A kisebbségi miniszterelnök-helyettes rövidtávú, illetve hosszútávú támogatásban részesíthette volna a kisebbségi szervezeteket: a rövidtávú támogatások az aktuális pályázati rendszer szabályaihoz igazodtak azzal az eltéréssel, hogy a kormányhivatal vezetője helyett egyenesen a miniszterelnök-helyettes lett volna a támogatások fő felelőse, aki ugyanakkor a szakmai testületek javaslataitól csak indokolt esetben térhetett volna el. A hosszútávú, intézményfenntartásra is igényelhető támogatások elve egy akkreditációs rendszer kiépítését feltételezte, amelybe azok a szervezetek kerülhettek volna be, amelyek teljesítik a törvény által meghatározott feltételeket, és besorolásukat jóváhagyja a kormány által kinevezett kisebbségi akkreditációs bizottság. Ezeknek a szervezeteknek a támogatása hosszú távú keretszerződés formájában lett volna biztosítva. A kétlépcsős rendszert kiegészítendő a tervezet azzal is számolt, hogy a megyei fenntartásban lévő professzionális kulturális társulatok (három magyar, két ruszin és egy roma népművészeti, illetve színházi társulat) egy központi államigazgatási szerv, konkrétan a kormányhivatal fenntartásába kerül.

A Radičová-kormány 2011. őszi bukása és a második Fico-kormány 2012. tavaszi megalakulása nyomán a Rudolf Chmel-féle tervezet lekerült a szlovákiai kisebbségpolitika napirendjéről, és a Híd képviselői által 2015-ben a parlament elé terjesztett új törvényjavaslat már egy teljesen más modell bevezetésével számolt.

 

4. A Kisebbségi Kulturális Alapról szóló törvény a kisebbségi jogi elvek és a nemzeti kisebbségi igények fényében

A Kisebbségi Kulturális Alapról szóló törvény elfogadása része lett a 2016. március 23-án kinevezett, Robert Fico irányította kormány programjának.[7] Ennek megfelelően a kormány, majd a parlament is rábólintott a kulturális minisztérium által beterjesztett javaslatra, amely 2017. július 1-jén lépett hatályba, létrehozva a Kisebbségi Kulturális Alap intézményét.

 

4.1. A kisebbségi jogi elvek

A Kisebbségi Kulturális Alapról szóló törvény elsősorban magának a Kisebbségi Kulturális Alapnak (KKA) a felépítésére és működésére összpontosít. Nem utal vissza a nemzeti kisebbségeknek az alkotmányban vagy a nemzetközi egyezményekben foglalt jogaira, és nem is részletezi azokat. Nem definiálja sem a nemzeti kisebbségek, sem a nemzeti kisebbségi kultúra fogalmát. A törvény egy olyan intézmény meghatározására szorítkozik, amelynek fő feladata a kisebbségi kultúra anyagi biztosítása, a kulturális tevékenységek létrehozása [1. § a) pont 1. alpont], valamint „a Szlovák Köztársaság ilyen tevékenységének külföldi terjesztése és bemutatása” [1. § a) pont 2. alpont] céljából.[8] A KKA továbbá vizsgálja és nyilvántartja a támogatott projekteket, és együttműködik hazai és nemzetközi intézményekkel.

A KKA létrehozásával ez a törvény intézményesíti a nemzeti kisebbségek kulturális támogatásának rendszerét – korábban a Szlovák Köztársaságban nem létezett olyan szerv, amelynek fő jogköre lett volna az alkotmány 34. cikkelyének megfelelően gondoskodni a nemzeti kisebbségek kultúrájának fejlesztéséről. Annak dacára tehát, hogy a 138/2017-es törvény szövege konkrétan nem utal vissza az alkotmányra, végrehajtja annak általános rendelkezését.

A nemzetközi egyezmények a szlovák alkotmányhoz hasonlóan nem számolnak azzal, hogy a szlovák állam külön intézményesített keretek között garantálja a nemzeti kisebbségek kultúrájának támogatását. Természetesen a KKA létrehozása összhangban van a keretegyezmény és a nyelvi karta azon rendelkezéseivel, amelyek a nemzeti kisebbségi kultúra támogatását szabályozzák – a keretegyezmény esetében túl is lép a szabályozás alapvető elvárásain. A nyelvi karta gyakorlatiasabb – a kisebbségi nyelvű médiát is részleteiben tárgyaló – rendelkezéseinek a gyakorlati alkalmazásáról a KKA-t létrehozó törvény esetében a KKA működésének megtapasztalása nyomán lehet majd pontosabb megállapításokat tenni.

 

4.2. A nemzeti kisebbségek korábban megfogalmazott igényei

Ahogy azt az előző alfejezetben megfogalmaztuk, a KKA-ról szóló törvény nem kínál átfogó megoldást a nemzeti kisebbségek jogállásának rendezésére, mint ahogy arra a korábbi, a Radičová-kormány idején kidolgozott törvénytervezet törekedett, hanem az intézményes keretek szabályozására szorítkozik. Ez alighanem a KKA jellegéből is adódik: az alap struktúrája a 2014-ben létrehozott Művészeti Alap (Fond na podporu umenia) struktúráján alapul, és ez a hasonlóság,[9] illetve a kisebbségi jogok bővítése látszatának az elkerülése nyilvánvalóan könnyített a törvény politikai elfogadhatóságán (ne feledjük, a KKA-ról szóló, a Híd által előkészített törvényt a nem épp kisebbségbarát politikájáról ismert Smer és a Szlovák Nemzeti Párt is támogatta). Ezzel ugyanakkor a törvényalkotó lemondott a koherens szabályozás igényéről, amelynek évekkel korábban a nemzeti kisebbségek képviselői hangot adtak, s amellyel akkor a Híd képviseletében a kisebbségi miniszterelnök-helyettesi funkciót betöltő Rudolf Chmel is azonosult, legalábbis a törvényelőkészítés kezdeti stádiumában. A koherens szabályozás igényét a magyar kisebbség mellett a ruszin kisebbség képviselői is hangsúlyozták a kisebbségi bizottság korábbi ülésein. Azzal, hogy a KKA-ról szóló törvény lemond a koherens szabályozás igényéről, a kisebbségi támogatás intézményesülése ugyan megtörténik, ám számos kérdés merül fel: mi alapján juttat támogatást a KKA a 7. § (4) bekezdésében felsorolt 13 nemzeti kisebbségnek, amelyeket egyetlen más törvény sem határoz meg? Miért nem számíthat nemzeti kisebbségi kultúrának például egy görög, vietnami vagy örmény kulturális rendezvény? Kérdés, ha valaki ilyen rendezvény megrendezésére nyújtana be kérvényt, és azt a KKA elutasítaná, nem történne-e alkotmánysértés? Egy ilyen eset bekövetkezésének a valószínűsége alighanem csekély, viszont mindenképp szerencsésebb lett volna a KKA és a nemzeti kisebbségek kapcsolatának ennél pontosabb meghatározása.

A KKA mint közintézmény a törvény által létrehozott külön jogi személy, pozsonyi székhellyel. Ennek a konstrukciónak az egyik fontos velejárója, hogy a KKA nem tartozik a törvény felelőse, azaz a kulturális minisztérium közvetlen irányítása alá. Ennek megfelelően a törvény szerint a KKA-t vezető igazgató nem közvetlen politikai jelölt, hanem versenypályázaton választják ki. Ezzel a törvény a nemzeti kisebbségek által megfogalmazott egyik igény, a depolitizáltság igénye betartására törekszik – azzal együtt, hogy korábban a kisebbségi bizottság tagjai ezt úgy képzelték el, a KKA vezetőjét a kisebbségek képviselői választhatják. A KKA esetében végül is ez a jog áttevődött a pályázatokat elbíráló szakmai tanácsok tagjai egy részének a megválasztására.

Megjegyzendő, hogy a depolitizáltság elve sérülhet, ha a KKA-ról szóló törvény 4. §-a (8) bekezdése kerül alkalmazásra. Eszerint ha nincs kinevezve igazgató, vagy lejárt az igazgató mandátuma, és még nincs új igazgató kinevezve, az igazgató tevékenységét és feladatait a KKA hivatalának alkalmazottja látja el, akit a kulturális miniszter jelöl. A (9) bekezdés ugyan meghatározza, hogy a miniszter versenypályázatot ír ki az igazgató mandátumának lejárta utáni 30 napon belül, amennyiben azonban a versenypályázaton nem sikerül kiválasztani az új igazgatót, az igazgatói jogkörök egy, a miniszter által jelölt hivatalnok kezében maradnak. A Művészeti Alap szabályozása sokkal inkább követi a depolitizáltság elvét, hiszen ott az igazgató mandátumának betöltetlensége esetében jogköreit az alap képviseleti szervének, a tanácsnak az elnöke látja el.

A KKA-ról szóló törvényjavaslat indoklása hangsúlyosan említi az alap függetlenségét (az indoklás általános részében hatszor fordul elő a „független” kifejezés), valamint már a második bekezdésben megemlíti, „az intézményt irányítani és forrásainak elosztásáról dönteni maguk az – összes – nemzeti kisebbségek képviselői fognak”. Ezzel a törvény egy fontos kisebbségi igényt vállal fel: a nemzeti kisebbségek részvételét a döntéshozatalban. Ez a részvétel több formában is megnyilvánul. Az alap pályázati elbíráló testületeiként működő szakmai tanácsok (odborné rady) 3/5-ét a nemzeti kisebbségi szervezetek választhatják ki az alap által szervezett választásokon, amelyek szabályairól külön minisztériumi rendelet (163/2017) rendelkezik. Ennek megfelelően minden egyes kisebbségi (nemzetiségi) szervezet, egyesület, amely regisztrál, a törvény által megjelölt három támogatási terület (közművelődés, oktatás, kutatás/tudomány; irodalmi, könyv- és lapkiadói tevékenység; színházi, zenei, táncművészeti, képzőművészeti és audiovizuális tevékenység) egyikén jelölhet egy testületi tagot. A többi tagot az alap igazgatója jelöli. Ez a modell garantálja, hogy az egyes szakmai tanácsokban a kisebbségek által választott tagoké lesz a többség, így a részvételük a döntéshozatali mechanizmusban valós erővel bír. Ráadásul az igazgató csak akkor bírálhatja felül a szakmai tanács döntését, amennyiben a támogatás folyósításának törvényi akadálya van. Így a fő döntéshozatali jogkör valóban a kisebbségek által választott képviselőknél összpontosul. A modell gyenge pontja, hogy ha egy konkrét pályázat esetében valamelyik tanácstag elfogultságot jelent be a törvény 8. §-a (9) bekezdése alapján, a maradék négy tanácstagnál már nem feltétlenül érvényesül a kisebbségek túlsúlya, és szavazáskor akár patthelyzet is bekövetkezhet, amit a törvény nem old fel.

A nemzeti kisebbségek döntéshozatali részvételének két másik lépcsőfoka is megjelenik a törvényben. Az ún. koordinációs tanács [koordinačná rada, 7. § (11) bekezdés] egy olyan testület, amely a három szakmai tanács tagjaiból áll, és az igazgatótanácsba (správna rada) jelöli az adott kisebbség képviselőjét, meghatározza a források elosztását az egyes támogatási területek között, illetve dönthet az adott kisebbség éves támogatási prioritásairól, amennyiben erre a szakmai tanácsok felhatalmazzák. Ez a koordinációs tanács tehát egy stratégiai szintű döntéshozatali fokozatot képvisel az egyes nemzeti kisebbségek esetében. Az igazgatótanács, amelybe a 15 tagból 13-at a nemzeti kisebbségek képviselői adnak, a KKA alapdokumentumainak (statútum, a pályázati elbírálás elvei, szervezeti szabályzat stb.) jóváhagyásáról dönt, ezzel tehát megvalósul az az elv, amely szerint a nemzeti kisebbségeknek beleszólásuk kell hogy legyen az intézmény irányításába.

Elsősorban a kisebb nemzeti kisebbségek hangsúlyozták a KKA létrehozása előtti években a kulturális támogatások terén a nemzeti kisebbségeken belüli kiegyensúlyozottság igényét. Ez tulajdonképpen azt jelentette, az egész, rendelkezésre álló támogatási forrás elosztása során ne pusztán a népszámlálási adatokat vegyék alapul, hanem egyéb tényezőket is. A KKA-ról szóló törvény a korábbi szabályozásoktól eltérően törvényi szintre emelte a források elosztásának konkrét módját, azaz a százalékos megoszlást az egyes kisebbségek között. A törvény indoklása szerint a jogalkotó a népszámlálási adatokból vagy a nemzetiségre, vagy az anyanyelvre vonatkozó számokat vette figyelembe attól függően, melyik kedvezőbb az adott nemzeti kisebbség számára, de külön tényezőket alkalmazott a zsidó, a roma és a ruszin kisebbség esetében, miközben a tízezresnél kisebb létszámú kisebbségek egy ún. kompenzációs pótlékot kaptak. A magyar kisebbség részéről már a törvény előkészítésének korai stádiumában érkeztek olyan észrevételek, amelyek az így kialakult modellt bírálták, rámutatva, bár a magyar kisebbség a legutóbbi népszámlálási adatok szerint az összes kisebbség 70,3%-át teszi ki, a törvény az elosztható források mindössze 53%-át juttatja neki. Ezt az észrevételt a cseh kisebbség képviselője is támogatta.[10] Az elosztási modell a törvény indoklása szerint „igazságos”, mert az összes kisebbség szempontjából arányos, és az a szabály érvényesül, hogy minél kisebb egy kisebbség, annál magasabb az egy főre eső támogatás nagysága. Az indoklásból ugyanakkor nem derül ki, ez a szabály honnan eredeztethető. Arra gondolhatunk, az állam nagyobb erőforrásokat szándékozik fordítani a kisebb létszámú kisebbségek megtartására és fejlesztésére, mert ezek sérülékenyebbek, ugyanakkor ezt a jogalkotó nem deklarálja. A magyar és a cseh kisebbségnek az összkisebbségi létszámon belüli aránya és a nekik juttatott források aránya mindenesetre szembetűnően eltérő, így a kisebbségek közötti kiegyensúlyozottság igénye nehezen tekinthető kielégítettnek. Ráadásul az, hogy a jogalkotó törvényi szintre emelte ezt a nagyon konkrét elosztási modellt, azt rugalmatlanná is tette, mivel bármilyen változást csak törvénymódosítás útján lehet kieszközölni. A 2021-es népszámlálás eredményei alighanem eleve törvénymódosítás szükségességét válthatják ki, és pontos és konszenzusos modell híján ismét a kulturális minisztérium által felállított szabályrendszert alkalmazhatja a jogalkotó.

A kisebbségi támogatások elosztásának átláthatósága hangsúlyos elemként jelenik meg a KKA-ról szóló törvény indoklásában. Az indoklás általános és különös része a törvény két elemét emeli ki mint az átláthatóság biztosítékát: az alap szerveinek struktúráját, illetve az alap által kötelezően nyilvánosságra hozott gazdasági jelentéseket és zárszámadásokat. A korábbi gyakorlathoz képest a pályázatokat elbíráló testületek létrehozása valóban átláthatóbb: a kisebbségi (nemzetiségi) szervezetek, amelyek legalább három éve bizonyíthatóan tevékenyek a kisebbségi kultúra területén, világos szabályok alapján vehetnek részt a pályázatokat elbíráló szakmai tanácsok felállításában. Ezzel a pályázati rendszer egésze is átláthatóbbá válik. Ugyanakkor a kisebbségi szervezetek a szakmai tanácsokon keresztül a koordinációs tanács és az igazgatótanács működésébe is bekapcsolódhatnak, azaz a KKA pályázatelbírálási elveinek és a forráselosztási elveinek jóváhagyói [13. § (1) bekezdés a) és b) pont]. A törvény nem szabályozza ugyanakkor ezeknek az elveknek a nyilvánosságra hozatalát – kívánatos lett volna a teljesebb átláthatóság kedvéért, ha a KKA-nak a törvényből kifolyólag nyilvánosságra kellene hoznia azokat az alapelveket, amelyek a pályázatok elbírálását is meghatározzák. Az átláthatóságot ugyanakkor nagyban elősegíti, hogy amennyiben az igazgató a szakmai tanács ajánlására vagy törvényes okok miatt egy adott pályázat támogatásának elvetéséről dönt, az indoklást kötelezően közzéteszi [15. § (8) bekezdés]. A szükséges átláthatóság feltételeinek aligha felelne meg, ha az igazgató a pályázat elutasítása esetén mindössze annyit hozna nyilvánosságra, a szakmai tanács elutasító ajánlása miatt döntött így; a szükséges átláthatóság akkor teljesül, ha a szakmai tanács (szakmailag kifejtett) elutasító álláspontja is nyilvánosságra kerül.

 

5. Összegzés

A KKA-ról szóló törvény számos elemében illeszkedik a kisebbségi kulturális támogatások rendszerének szerves fejlődési folyamatába még akkor is, ha nem minden téren elégíti ki teljesen a nemzeti kisebbségek dokumentált igényeit. A KKA bevált szlovákiai intézmények modelljét veszi át, ami a nemzeti kisebbségek kultúrájának támogatásrendszerét egy elismert, jogilag és intézményileg megbízható közegbe ágyazza.

A KKA-ról szóló törvény és a nemzeti kisebbségek képviselői által is jó kiindulópontnak tartott, a Radičová-kormány idején előkészített törvénytervezet közötti legfőbb különbség, hogy előbbi nem ismeri a hosszabb távú, illetve intézményi működésre nyújtott támogatások lehetőségét. Mivel bármilyen kultúra hosszú távú biztos fejlődése nehezen elképzelhető hosszabb távú, illetve intézményi támogatások nélkül, ennek a kérdésnek a megoldása lehet a KKA, illetve a KKA-ról szóló törvény felelőseként fellépő kulturális minisztérium következő fontos feladata. Egy ilyen módosítás végrehajtása ugyanakkor komoly jogalkotói feladat, amely számos jogszabály összehangolását követeli meg. Külföldi szabályozásokból kiindulva azonban (akár a magyarországi Nemzeti Kulturális Alap szabályozásából, amely szintén ismeri és alkalmazza például a hosszabb távú támogatásokat) ez a feladat nem tűnik teljesíthetetlennek.

 

A szerző jogász, író, az Új Szó főszerkesztője, 2010–2014-ben a kormányhivatal jogi szakértőjeként dolgozott.

 

[1] Sem a szlovák jogrend, sem a joggyakorlat nem tesz érdemi különbséget a nemzeti kisebbségek és az etnikai csoportok között, habár az alkotmány megkülönbözteti a két fogalmat. Egyéb kisebbségi témájú jogszabályok általában már csak a nemzeti kisebbségek (národnostné menšiny, tükörfordításban nemzetiségi kisebbségek) fogalmát használják, ezért ebben a tanulmányban is ezt a fogalmat használjuk.

[2] https://www.mzv.sk/documents/10182/11620/140228_3_Hodnotiaca_sprava_vyboru_expertov.pdf

[3] archiv.vlada.gov.sk/ludskeprava/data/files/212.rtf

[4] A Szlovákiai Magyarok Kerekasztala önmeghatározása szerint „nyitott, politikai pártoktól független, önkéntes és informális intézmény, amely a szlovákiai magyar szervezetek egyeztető fóruma”, önálló jogalanyisággal nem rendelkezik, 2009. januári megalakulása óta a kisebbségi témájú viták gyakori résztvevője, a 2011 utáni kisebbségi bizottságok tagjai a Kerekasztal jelöltjei közül kerültek ki.

[5] A kisebbségi bizottság üléseinek jegyzőkönyvei 2011-től: http://www.narodnostnemensiny.gov.sk/vybor-pre-narodnostne-mensiny-a-etnicke-skupiny/

[6] https://domov.sme.sk/c/1726907/zakon-o-financovani-kultury-narodnostnych-mensin-odlozili.html

[7] „A kormány elfogadja a Kisebbségi Kultúra Finanszírozási Alapjának (közalapítvány) létrehozásáról szóló törvényt a Szlovák Köztársaság minden kisebbsége kulturális és művészeti tevékenységeinek szisztematikus támogatását biztosítandó.” http://www.vlada.gov.sk/data/files/6483_programove-vyhlasenie-vlady-slovenskej-republiky.pdf

[8] A 2. alpontnál nem világos, hogy a KKA feladata saját támogatási tevékenységének külföldi terjesztése és bemutatása, vagy ez a kitétel a nemzeti kisebbségek tevékenységére kellene hogy vonatkozzon, akik vélhetően nem a Szlovák Köztársaság nevében lépnek fel.

[9] Ezt a hasonlóságot aláhúzza a törvényjavaslat indoklása is.

[10] Lásd a kisebbségi bizottság 2011. november 16-i üléséről készült jegyzőkönyvet.

 

A tanulmány megjelenését a Szlovák Köztársaság Kormányhivatala („Nemzeti kisebbségek kultúrája 2017” program) támogatta

Realizované s finančnou podporou Úradu vlády Slovenskej republiky – program Kultúra národnostných menšín 2017