Fond na podporu kultúry národnostných menšín: východiská a možnosti ďalšieho rozvoja

Úvod

Zákon č. 138/2017 Z. z. o Fonde na podporu kultúry národnostných menšín a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon o fonde”) nadobudol účinnosť 1. júla 2017, vytvárajúc Fond na podporu kultúry národnostných menšín (ďalej len „fond”), ktorý je prvou samostatnou, zákonom zriadenou inštitúciou v oblasti kultúry v dejinách Slovenskej republiky, ktorá sa sústreďuje na práva národnostných menšín. V tomto texte skúmame postavenie fondu a menšinových dotácií na Slovensku z hľadiska menšinových práv a pokúsime sa o umiestnenie fondu v kontexte ochrany práv národnostných menšín na Slovensku.

 

1 Podpora menšinovej kultúry v slovenskom právnom poriadku a v medzinárodnom práve

Práva národnostných menšín sa v slovenskom právnom prostredí zakladajú na ústavnej úprave. Ústava SR venuje samostatný oddiel právam národnostných menšín. Na účely tohto textu budeme vychádzať ešte z dvoch medzinárodných dohovorov, ktoré obsahujú dôležité záväzky z hľadiska ochrany kultúry národnostných menšín.

 

1.1 Kultúra národnostných menšín a Ústava SR

Ústava SR upravuje práva národnostných menšín a etnických skupín[1] v článkoch 33 a 34. Článok 34 ustanovuje, že občanom tvoriacim v Slovenskej republike národnostné menšiny alebo etnické skupiny sa zaručuje všestranný rozvoj, najmä právo spoločne s inými príslušníkmi menšiny alebo skupiny rozvíjať vlastnú kultúru, právo rozširovať a prijímať informácie v ich materinskom jazyku, združovať sa v národnostných združeniach, zakladať a udržiavať vzdelávacie a kultúrne inštitúcie. Podľa poslednej vety čl. 34 podronosti ustanoví zákon.

Tento článok nastoľuje viac otázok. Tým, že štát zabezpečí všestranný rozvoj národnostných menšín, zaväzuje sa aj tomuto rozvoju nápomáhať? V texte ústavy figuruje pasívna skladba „zaručuje sa”, t. j. nie spojenie „Slovenská republika zaručuje”. Nenachádzame konkrétny odkaz, v akej forme by mal štát zaručovať rozvoj menšín, ústava garantuje s istotou iba to, že štát nemôže obmedzovať činnosti svojich občanov iba preto, že sú príslušníkmi niektorej národnostnej menšiny. Občania majú právo rozvíjať svoju (národnostnú, menšinovú) kultúru, prijímať a rozširovať informácie v ich materinskom jazyku, vytvárať a udržiavať „národnostné združenia”, resp. kultúrne inštitúcie, ale štát sa nijako nezaväzuje poskytovať v tejto oblasti aktívnu pomoc. Ústava vytvára rámce na spoločenskú a kultúrnu organizačnú činnosť, ktoré sú nepopierateľné, ale neustanovuje rolu štátu v rozvoji národnostných menšín. Posledná veta článku však nastoľuje ďalšie otázky: podrobnosti ustanoví zákon, čím sa zachová možnosť, aby zákonom vychádzajúcim z tohto článku ústavy sa upravila aktívna rola štátu v spoločenskom a kultúrnom rozvoji národnostných menšín. Budeme vidieť, že zákon o fonde sa zaujímavým spôsobom priamo neodvoláva na ústavu, aj keby sme tento zákon mohli vnímať ako právny predpis vykonávajúci čl. 34 ústavy SR, ktorý odstráňuje 25 rokov trvajúci nedostatok v tejto oblasti.

Môžeme teda konštatovať, že ústava priamo nezaväzuje štát vo veci financovania menšinovej kultúry.

 

1.2 Kultúra národnostných menšín v medzinárodnom práve

Najdôležitejšie medzinárodnoporávne záväzky Slovenskej republiky v oblasti ochrany práv národnostných menšín predstavujú Rámcový dohovor na ochranu národnostných menšín (ďalej len „rámcový dohovor”) a Európska charta regionálnych alebo menšinových jazykov (ďalej len „charta”), ktoré boli vypracované Radou Európy. Podľa čl. 5 ods. 1 rámcového dohovoru „strany sa zaväzujú podporovať podmienky, ktoré sú pre osoby patriace k národnostným menšinám potrebné na zachovanie a rozvíjanie ich kultúry, na zachovávanie základných prvkov ich identity, najmä ich náboženstva, jazyka, tradícií a kultúrneho dedičstva”. Rámcový dohovor neupresňuje, o akú formu podporovania ide, ale správy SR pre Radu Európy o implementácii ustanovení rámcového dohovoru zdôrazňujú, že hlavným nástrojom implementácie čl. 5 je dotačný program kultúry národnostných menšín. Podľa poslednej správy z roku 2014, ktorá bola vypracovaná ministerstvom zahraničných vecí, môžeme vymenovať päť hlavných zdrojov podpory kultúry národnostných menšín:

  • dotačný program v gescii úradu vlády SR,
  • osem národnostných múzeí pod správou Slovenského národného múzea, financovaných z rozpočtu ministerstva kultúry,
  • Tanečné divadlo Ifjú Szivek v zriadovateľskej pôsobnosti úradu vlády SR,
  • štyri národnostné divadlá v zriaďovateľskej pôsobnosti vyšších územných celkov,
  • regionálne osvetové strediská a knižnice.

Správa sa zmieňuje aj o právnej úprave dotačného programu, ktorý sa zakladá na systéme projektových výziev, a ktorý vychádza zo zákona č. 524/2010 Z. z. o poskytovaní dotácií v pôsobnosti Úradu vlády SR, ktorý sa vzťahuje okrem podpory menšinovej kultúry aj na iné dotačné programy úradu vlády, a to na podporu národných kultúrnych pamiatok, projektov zachovania memorabilií slovenských osobností európskeho významu, interetnického a interkultúrneho dialógu a porozumenia medzi národnostnou väčšinou a národnostnými menšinami a etnickými skupinami a rozvoja športu. Tento zákon sa neodvoláva ani na čl. 34 ústavy, ani na ustanovenia rámcového dohovoru a jeho štruktúra je obdobná, ako štruktúra zákonov iných ministerstiev upravujúcich ich dotačné programy. Výšku podpory kultúry národnostných menšín neustanovuje, tú upresňuje aktuálny zákon o štátnom rozpočte.

Charta, v prípade ktorej sa jednotlivé štáty samy prihlasujú k jednotlivým záväzkám nad rámec minimálnych požiadaviek, sa od rámcového dohovoru odlišuje podrobnejšou úpravou, podstatou ktorej je umožňovanie a podpora používania menšinových, resp. regionálnych jazykov v rôznych oblastiach spoločenských vzťahov. Osobitne sa venuje oblastiam médií a kultúrnych inštitúcií. Záväzky Slovenskej republiky vo vzťahu k charte sú pomerne veľkorysé a v ostatnej správe z roku 2012, ktorá je dostupná na webovej stránke ministerstva zahraničných vecí, sa považuje viac kultúrnych zävazkov za splnených. Správa však vyzdvihuje nedostatky v oblasti podpory menšinových (najmä maďarských) médií, tu považuje záväzky SR za čiastočne splnené.[2]

Medzinárodnoprávna ochrana národnostných menšín teda, doplnená kontrolnými mechanizmami súvisiacich dohovorov, poskytuje dôkladnejší a podrobnejší základ na podporu menšinovej kultúry. V prípade charty môžeme považovať veľkorysé záväzky SR za splnené, ak podpora menšinovej kultúry je dôkladne vypracovaná a aplikovaná.

 

2 Potreby národnostných menšín

Keďže v Slovenskej republike národnostné menšiny nemajú oficiálne zastupiteľské orgány, teda slovenský právny poriadok nepozná inštitút menšinovej autonómie alebo samosprávy (k tomu, aby ich poznal, mal by uznať aj kolektívne práva národnostných menšín, ale slovenský právny poriadok sa striktne drží individuálnej interpretácie menšinových práv), nemôžeme teda určiť konkrétne „oficiálne” potreby vyslovené príslušníkmi národnostných menšín v oblasti podpory kultúry, ktoré by sme mohli považovať za ich reprezentatívne stanovisko. V tejto rovine môžeme vychádzať zo zdokumentovaných vyjadrení, pripomienok, stanovísk a vyhlásení konzultačných inštitúcií slovenských vládnych orgánov a rôznych inštitúcií a organizácií národnostných menšín. Za hlavné inštitúcie, orgány a organizácie v tejto oblasti môžeme považovať výbor národnostných menšín (predtým rada) vlády SR a kultúrne či spoločenské organizácie národnostných menšín, prípadne ich združujúce organizácie (napr. Okrúhly stôl Maďarov na Slovensku).

Hlavný konzultačný orgán vlády SR v oblasti národnostných menšín prešiel v roku 2010, t. j. po vzniku vlády Ivety Radičovej reformou, v rámci ktorej bola vytvorená Rada vlády SR pre ľudské práva, národnostné menšiny a rodovú rovnosť, pod ktorú patria výbory pre jednotlivé ľudskoprávne oblasti. Jedným z nich je Výbor pre národnostné menšiny a etnické skupiny, ktorý prvýkrát zasadal 7. júna 2011. Predtým pôsobila rada pre národnostné menšiny ako poradný orgán podpredsedu vlády pre národnostné menšiny. Potreba reformy podpory menšinovej kultúry, resp. dotačného systému sa nastolila už aj za druhej vlády Mikuláša Dzurindu, keď zástupcovia národnostných menšín viedli v rámci rady národnostných menšín vedenej podpredsedom vlády pre národnostné menšiny Pálom Csákym (Strana maďarskej koalície – SMK) živú diskusiu o tejto otázke. Väčšinou podporovali pripravovaný návrh zákona z dielne SMK, ktorý počítal s vytvorením menšinového fondu. Podľa zápisnice zo zasadnutia rady národnostných menšín z 22. júna 2005[3] zástupcovia národnostných menšín mali nasledujúce požiadavky ohľadom systému podpory kultúry národnostných menšín:

  • predsedu rady fondu by mala voliť samotná rada fondu namiesto toho, žeby pozíciu dostal politický nominant – potreba depolitizácie,
  • hlavným kritériom prerozdelenia dotačných zdrojov by mali byť samotné kultúrne potreby národnostných menšín, ktoré by mali posudzovať ony – potreba účasti v rozhodovaní,
  • najprv by mal byť prijatý všeobecný zákon o národnostných menšinách – potreba koherentnej úpravy,
  • prerozdelenie zdrojov medzi jednotlivými národnostnými menšinami len podľa údajov zo sčítania obyvateľov nezodpovedá skutočným pomerom medzi národnostnými menšinami – potreba vyváženosti medzi národnostnými menšinami,
  • transparentnosť pri prerozdeľovaní dotačných zdrojov.

Stálou témou zasadnutí rady (alebo výboru) národnostných menšín v poslednom, vyše desaťročnom období je meškanie prideľovania dotácií pre úspešných uchádzačov v dotačných programoch podpory kultúry. Takéto meškania boli vyvolávané spravidla administratívnymi alebo politickými faktormi, čo nasvedčuje o zraniteľnosti systému.

Za vlády Ivety Radičovej prerokoval svoj návrh s predstaviteľmi národnostných menšín aj podpredseda vlády pre národnostné menšiny Rudolf Chmel. László Öllös, jeden zo zástupcov maďarskej menšiny, na zasadnutí výboru vedeného Rudolfom Chmelom, 14. novembra 2011, keď podpredseda vlády prezentoval svoj návrh zákona, v mene Okrúhleho stola Maďarov na Slovensku vyhlásil, že návrh vychádza z materiálov Okrúhleho stola Maďarov na Slovensku,[4] považuje ho za dobré východisko na ďalšie rokovania a privítal by ďalšiu prácu na návrhu.[5] Ak chceme spoznať potreby národnostných menšín, oplatí sa preskúmať aj riešenia tohto návrhu.

 

3 Skoršie návrhy riešení

Ako sme to mohli vidieť v predchádzajúcich kapitolách, ani Ústava SR, ani medzinárodné dohovory jednoznačne neurčujú právny rámec, ktorým je Slovenská republika povinná chrániť, udržiavať a rozvíjať kultúru národnostných menšín. Neurčujú ani spôsob takejto ochrany. Z tohto konštatovania vyplýva, že ochrana kultúry národnostných menšín predstavovala tému vážnych politických diskusií už od vzniku Slovenskej republiky. Vážnosť témy stupňovalo aj stále napätie medzi zabezpečovaním práv národnostných menšín a konzistentným budovaním modelu slovenského národného štátu, ktoré sa najviac vyostrilo pri diskusiách o jazykových zákonoch (v rokoch 1995, 2009, 2011).

Návrh zákona, ktorý bol vypracovaný podpredsedom vlády pre národnostné menšiny Pálom Csákym za druhej vlády Mikuláša Dzurindu (2002 až 2006), mal byť viackrát predložený na rokovanie vlády, jeho predloženie sa však vždy odložilo. V roku 2004 sa strany vládnej koalície nedokázali dohodnúť na detailoch zákona, preto sa dohodli na vytvorení pracovnej skupiny pod riadením ministra kultúry Rudolfa Chmela.[6] V roku 2005 Csáky predložil návrh na medzirezortné pripomienkové konanie, ale do konca volebného obdobia sa ho už nepodarilo schváliť. Csákyho návrh už predpokladal vytvorenie menšinového fondu, ktorý by mal hospodáriť so sumou zodpovedajúcou najmenej 0,15% príjmovej časti štátneho rozpočtu.

Ďalší pokus sa spája už s vládou Ivety Radičovej (2010 až 2012). Podpredseda vlády pre národnostné menšiny Rudolf Chmel predložil svoj návrh výboru pre národnostné menšiny po rokovaniach so zástupcami národnostných menšín, ktorý sa už ale nestal predmetom ani medzirezortného pripomienkovania. Chmel na zasadnutí výboru dňa 24. novembra 2011 vyhlásil, že návrh zákon bol stiahnutý z legislatívneho plánu vlády „z dôvodu celkovej atmosféry vo vládnej koalícii a určitého vyčerpania dobrej vôle na strane koaličných partnerov”. Návrh môže slúžiť podľa podpredsedu vlády ako východisko pre prácu v budúcnosti.

Chmelov návrh sa nevenoval iba technickým riešeniam financovania kultúry národnostných menšín, ale v súlade s hore spomínanými potrebami národnostných menšín sa pokúsil o koherentnú úpravu oblasti. To znamená, že

  • ustanovil zákonnú definíciu národnostnej menšiny,
  • detailne rozvinul kultúrne práva národnostných menšín, vrátane oslavovania sviatkov a používania symbolov,
  • vychádzajúc z medzinárodných dohovorov zakazoval asimilačné procesy,
  • ochranu a podporu kultúry národnostných menšín upravoval na všetkých úrovniach verejnej správy.

Hlavnú časť zákona tvoril dvojstupňový systém financovania menšinovej kultúry. Podpredseda vlády by mal prideľovať národnostným organizáciám krátkodobé a dlhodobé dotácie. Krátkodobé dotácie mali mať podobnú formu ako aktuálny dotačný systém s tým rozdielom, že namiesto vedúceho úradu vlády by sa hlavným zodpovedným za dotácie stal podpredseda vlády, ktorý by sa ale od odporúčaní odborných orgánov mohol odkloniť iba na základe odôvodnenia. Systém dlhodobých dotácií, ktoré by sa mohli čerpať i na fungovanie inštitúcií, predpokladal vytvorenie akreditačného systému, súčasťou ktorého by mohli byť tie organizácie, ktoré by spĺňali zákonom určené kritériá, a zaradenie ktorých by schválila aj vládou zriadená menšinová akreditačná komisia. Podpora takýchto organizácií by mala byť zabezpečená dlhodobými rámcovými zmluvami. Návrh, dopĺňajúc tento dvojstupňový mechanizmus, predpokladal i prevzatie profesionálnych kultúrnych telies pôsobiacich pod vyššími územnými celkami (tri maďarské, dva rusínske a jeden rómsky divadelný, resp. folklórny súbor) pod pôsobnosť ústredného orgánu štátnej správy, konkrétne úradu vlády.

Po páde vlády Ivety Radičovej na jeseň roku 2011 a po následnom vzniku druhej vlády Roberta Fica na jar roku 2012 bol návrh Rudolfa Chmela odstránený z programu slovenskej menšinovej politiky a návrh poslancov zo strany Most-Híd predložený Národnej rade Slovenskej republiky v roku 2015 počítal už so zavedením úplne iného modelu.

 

4 Zákon o fonde z hľadiska princípov ochrany menšinových práv a potrieb národnostných menšín

Prijatie zákona o fonde na podporu menšinovej kultúry sa stalo súčasťou programu vlády riadenej Robertom Ficom, ktorá bola vymenovaná 23. marca 2016.[7] Tomu zodpovedajúc vláda i parlament schválili návrh predložený ministerstvom kultúry, ktorý nadobudol účinnosť 1. júla 2017, vytvárajúc inštitút fondu.

 

4.1 Princípy ochrany menšinových práv

Zákon o fonde sa sústreďuje predovšetkým na štruktúru a fungovanie fondu. Neodvoláva sa na práva národnostných menšín obsiahnuté v Ústave SR alebo v medzinárodných dohovoroch a ani ich nešpecifikuje. Nedefinuje pojmy národnostná menšina alebo kultúra národnostnej menšiny. Zákon sa špecializuje na určenie inštitútu, hlavnou úlohou ktorého je materiálne zabezpečenie menšinovej kultúry, s cieľom vzniku takýchto aktivít [§ 2 písm. a) bod 1] a „šírenia a prezentácie výsledkov takýchto aktivít v Slovenskej republike a v zahraničí” [§ 2 písm. a) bod 2].[8] Fond ďalej preskúmava a eviduje podporované projekty a spolupracuje s domácimi a zahraničnými inštitúciami.

Vytvorením fondu tento zákon inštitucionalizuje systém podpory kultúry národnostných menšín; predtým v Slovenskej republike neexistoval orgán, ktorého hlavnou právomocou by bolo starať sa o rozvoj kultúry národnostných menšín v zmysle čl. 34 Ústavy SR. Napriek tomu teda, že text zákona o fonde sa konkrétne neodvoláva na ústavu, vykonáva jej všeobecné ustanovenie.

Medzinárodné dohovory, rovnako, ako slovenská ústava, nepredpokladajú, že Slovenská republika bude garantovať podporu kultúry národnostných menšín osobitnou štátnou inštitúciou. Vytvorenie fondu je samozrejme v súlade s ustanoveniami rámcového dohovoru a jazykovej charty upravujúcimi podporu menšinovej kultúry, ba v prípade rámcového dohovoru ide o akt nad rámec slovenských záväzkov. O implementačných súvislostiach praktických a podrobných ustanovení jazykovej charty vo vzťahu k fondu budeme môcť dospieť k presnejším konštatáciám až po prvých skúsenostiach s pôsobením fondu.

 

4.2 Potreby národnostných menšín

Ako sme to v predchádzajúcej podkapitole sformulovali, zákon o fonde neponúka vyčerpávajúce riešenie na úpravu postavenia národnostných menšín, ako sa o to pokúšal návrh vypracovaný za vlády Ivety Radičovej, sústreďuje sa ale na úpravu inštitucionálneho rámca. To vyplýva pravdepodobne aj z charakteru fondu: jeho štruktúra sa zakladá na štruktúre Fondu na podporu umenia zriadeného v roku 2014 a táto obdobnosť[9] a vyhýbanie sa náznakom rozširovania práv národnostných menšín zrejme uľahčili prijatie zákona (nezabúdajme, zákon o fonde pripravený politickou stranou Most-Híd podporili i strany Smer a SNS, ktoré nie sú známe svojou veľkorysou menšinovou politikou). Tým sa ale zákonodarca vzdal nároku na koherentnú úpravu, ku ktorému sa hlásili pred rokmi zástupcovia menšín a s ktorým sa vtedy stotožňoval aj vtedajší podpredseda vlády pre menšiny za Most-Híd Rudolf Chmel prinajmenšom v skorom štádiu pripravovania zákona. Potrebu koherentnej úpravy zdôrazňovali okrem maďarskej aj zástupcovia rusínskej menšiny na zasadnutiach menšinového výboru. Tým, že sa zákon o fonde vzdáva nároku koherentnej úpravy, inštitucionalizácia sa síce zrealizuje, ale vznikne viac otázok: na základe čoho poskytuje fond podporu 13 menšinám určeným v § 7 ods. 4 zákona o fonde, ktoré neurčuje žiadny iný zákon, ani ústava? Prečo sa nemôže považovať za menšinovú kultúru napríklad grécke, vietnamské alebo arménske podujatie? Ak by niekto podal žiadosť o podporu na zorganizovanie takéhoto podujatia a fond by to zamietol, neporušil by tým ústavu? Takýto prípad je asi málo pravdepodobný, ale každopádne by bolo šťastnejšie presnejšie určiť vzťah fondu a národnostných menšín.

Fond ako verejnoprávna inštitúcia je osobitná právnická osoba zriadená zákonom so sídlom v Bratislave. Dôležitou súčasťou takejto konštrukcie je skutočnosť, že fond nepatrí pod priame vedenie gestora zákona, t. j. ministerstva kultúry. Tomu zodpovedajúc, riaditeľ fondu nie je priamy politický nominant, ale je zvolený v riadnom konkurze. Tým sa zákon snaží splniť potrebu depolitizácie, ktorú zdôrazňovali aj zástupcovia národnostných menšín, s tým, že členovia výboru pre národnostné menšiny žiadali, aby vedúceho fondu volili samotní príslušníci menšín. V prípade fondu sa táto právomoc presunula na voľbu časti odborných rád posudzujúcich projekty.

Treba poznamenať, že princíp depolitizácie sa môže narušiť, ak sa aplikuje § 4 ods. 8 zákona o fonde. Podľa tohto ustanovenia v prípade, že riaditeľ nie je vymenovaný alebo ak sa mandát riaditeľa skončil a nový riaditeľ ešte nebol vymenovaný, úlohy riaditeľa vykonáva zamestnanec fondu, ktorého poverí minister kultúry. Ods. 9 síce ustanovuje, že po skončení mandátu riaditeľa má byť vypísané nové výberové konanie do 30 dní, ak však v rámci tohto výberového konania nového riaditeľa nezvolia, riaditeľské právomoci ostávajú v rukách úradníka nominovaného ministrom. Úprava Fondu na podporu umenia aplikuje princíp depolitizácie oveľa konzistentnejšie, keďže tam v prípade, že pozícia riaditeľa nie je obsadená, jeho právomoci vykonáva štatutárny orgán fondu – rada fondu.

Dôvodová správa zákona o fonde zdôrazňuje nezávislosť fondu (vo všeobecnej časti dôvodovej správy sa výraz „nezávislý” spomína šesťkrát) a už v druhom odstavci nájdeme zmienku o tom, že „o prideľovaní prostriedkov (budú) rozhodovať samotní zástupcovia zo všetkých národnostných menšín žijúcich na Slovensku”. Tým sa zákonodarca prihlásil k dôležitej potrebe národnostných menšín: účasť národnostných menšín v rozhodovacích procesoch. Táto účasť sa prejaví vo viacerých formách. 3/5 členov odborných rád fungujúcich ako posudzovacie orgány fondu, volia národnostné organizácie v rámci volieb organizovaných fondom, pravidlá ktorých ustanovuje vyhláška ministerstva kultúry č. 163/2017 Z. z. Každá národnostná organizácia alebo združenie, ktoré sa zaregistruje, môže nominovať členov v jednej z troch oblastí ustanovených zákonom (kultúrno-osvetová činnosť a vzdelávacia činnosť, veda a výskum; literárna, nakladateľská a vydavateľská činnosť; divadelné, hudobné, tanečné, výtvarné a audiovizuálne umenie). Ostatných členov menuje riaditeľ fondu. Tento model garantuje, že v jednotlivých odborných radách budú mať väčšinu členovia volení národnostnými menšinami, ich účasť v rozhodovacích mechanizmoch má teda ozajstnú silu. Riaditeľ môže ich rozhodnutie zmeniť iba v prípade existencie zákonných dôvodov. Takto sa hlavná rozhodovacia právomoc sústreďuje naozaj v rukách členov volených národnostnými menšinami. Problém môže nastať, ak sa v zmysle § 8 ods. 9 zákona niektorý člen odbornej rady vylúči z rozhodovania pre zaujatosť, pretože u zostávajúcich štyroch členov sa už nemusí uplatniť prevaha zástupcov národnostných menšín a môže dôjsť aj k patovej situácii, čo zákon nerieši.

Zákon určuje aj ďalšie dva stupne účasti národnostných menšín v rozhodovaní. Koordinačná rada (§ 7 ods. 11) je orgánom fondu, ktorý pozostáva z členov troch odborných rád a nominuje člena za danú národnostnú menšinu do správnej rady, určuje prerozdelenie zdrojov medzi jednotlivými oblasťami a môže rozhodovať o ročných prioritách danej menšiny, ak ju na to odborné rady splnomocnia. Koordinačná rada teda predstavuje strategický stupeň účasti v rozhodovaní v prípade jednotlivých národnostných menšín. Správna rada, v ktorej z 15 členov 13 nominujú národnostné menšiny, rozhoduje o schválení základných dokumentov fondu (štatút, zásady, spôsob a kritériá hodnotenia žiadostí, zásady poskytovania finančných prostriedkov, organizačný poriadok fondu, rokovací poriadok odborných rád, rokovací poriadok správnej rady a ďalšie vnútorné predpisy fondu, výročnú správu fondu a účtovnú závierku fondu), čím sa zrealizuje zásada, že národnostné menšiny majú mať možnosť zasahovania do riadenia fondu.

Predovšetkým menej početné národnostné menšiny zdôrazňovali pred vytvorením fondu v oblasti podpory menšinovej kultúry potrebu vyváženého prerozdelenia zdrojov medzi jednotlivými národnostnými menšinami. Rozumelo sa pod tým vlastne to, aby sa pri prerozdelení celej sumy nevychádzalo jedine z údajov sčítania obyvateľov, ale aj z iných ukazovateľov. Zákon o fonde, na rozdiel od predchádzajúcich úprav, uzákonil konkrétnu formu tohto prerozdelenia, teda percentuálneho prerozdelenia zdrojov medzi menšinami. Podľa dôvodovej správy k zákonu zákonodarca prihliadal z údajov sčítania obyvateľov na údaje o národnosti alebo materinskom jazyku v závislosti od toho, ktoré sú pre príslušnú národnostnú menšinu výhodnejšie. Osobitné faktory sa aplikovali v prípade židovskej, rómskej a rusínskej menšiny, pričom menšiny s počtom menej ako 10 tisíc dostali tzv. kompenzačný príplatok. Zo strany maďarskej menšiny boli už v prípravnej fáze zákona vznesené pripomienky kritizujúce takto vytvorený model, poukazujúc na skutočnosť, že kým maďarská menšina tvorí podľa údajov z posledného sčítania obyvateľov 70,3% všetkých národnostných menšín, zákon jej prideľuje iba 53% všetkých zdrojov. K tejto pripomienke sa pripojil aj zástupca českej národnostnej menšiny.[10] Model prerozdelenia je podľa dôvodovej správy zákona „spravodlivý”, pretože je z pohľadu všetkých národnostných menšín primeraný a uplatňuje sa pravidlo, podľa ktorého „čím je národnostná menšina menšia, tým viac finančných prostriedkov na financovanie svojich kultúrnych aktivít na jedného príslušníka dostane“. Z dôvodovej správy však nie je jasné, odkiaľ je takéto pravidlo odvodené. Môžeme to vnímať tak, že štát chce vynaložiť väčšie úsilie a viac zdrojov na udržanie menej početných menšín, pretože tie sú zraniteľnejšie, zákonodarca však takýto zámer nedeklaruje. Pomer maďarskej a českej menšiny a pomer im prideľovaných zdrojov je každopádne očividne odlišný a tak len ťažko môžeme považovať potrebu vyváženosti prerozdelenia zdrojov medzi národnostnými menšinami za splnenú. Navyše skutočnosť, že zákonodarca tento model priamo uzákonil, spravil ho aj neflexibilným, pretože akúkoľvek zmenu možno uskutočniť iba zmenou zákona. Výsledky sčítania obyvateľov v roku 2021 asi hneď vyvolajú potrebu zmeny zákona a pri chýbajúcom presnom a konsenzuálnom modeli môže zákonodarca aplikovať zase pravidlá nastavené ministerstvom kultúry.

Transparentnosť prerozdeľovania zdrojov na podporu menšinovej kultúry figuruje ako výrazný element v dôvodovej správe zákona o fonde. Všeobecná a osobitná časť dôvodovej správy vyzdvihuje dva prvky zákona ako poistky tejto transparentnosti: organizačnú štruktúru fondu a fondom povinne zverejňovanú výročnú správu fondu a účtovnú závierku fondu. V porovnaní s doterajšou praxou je kreovanie orgánov posudzujúcich projekty naozaj transparentnejšie: národnostné organizácie, ktoré najmenej tri roky preukázateľne pôsobia v oblasti menšinovej kultúry, sa môžu zúčastňovať vo vytváraní odborných rád podľa jasne stanovených pravidiel. Tým sa stáva prehľadnejším celkový systém dotácií. Zároveň sa národnostné organizácie môžu zapájať cez odborné rady aj do pôsobenia koordinačných rád a správnej rady, t. j. schvaľujú aj zásady posudzovania projektov a prerozdeľovania zdrojov [§ 13 ods. 1 písm. a) a b)]. Zákon však neupravuje zverejňovanie týchto zásad – pre väčšiu transparentnosť by bolo žiaduce, ak by bol fond zo zákona povinný tieto zásady, určujúce pravidlá posudzovania projektov, zo zákona zverejniť. Transparentnosť ale rozhodne posilňuje, že ak sa riaditeľ na základe odporúčania odbornej rady alebo pre zákonné dôvody rozhodne projekt nepodporiť, je povinný zverejniť odôvodnenie takéhoto rozhodnutia (§ 15 ods. 8). Potrebnej transparentnosti by nezodpovedalo, ak by riaditeľ v takomto prípade zverejnil iba toľko, že sa rozhodol takýmto spôsobom pre odporúčanie odbornej rady; potrebná transparentnosť bude splnená, ak sa zverejní aj (odborne podložené) odmietajúce stanovisko odbornej rady.

 

5 Zhrnutie

Zákon o fonde zapadá do organického rozvojového procesu systému podpory menšinovej kultúry, aj keď nie vo všetkých oblastiach spĺňa zdokumentované nároky národnostných menšín. Fond preberá model už zabehnutých slovenských inštitúcií, čo umiestňuje systém podpory národnostných menšín v uznávanom, právne i inštitucionálne spoľahlivom prostredí.

Hlavným rozdielom medzi zákonom o fonde a návrhom zákona pripravovanom za vlády Ivety Radičovej, ktorý považovali za dobré východisko aj zástupcovia národnostných menšín, je, že zákon o fonde nepozná možnosť dlhodobých dotácií, resp. dotácií, ktoré sa môžu použiť na fungovanie národnostných inštitúcií. Keďže dlhodobý rozvoj akejkoľvej kultúry je ťažko predstaviteľný bez dlhodobejších dotácií, resp. dotácií použiteľných na udržiavanie inštitúcií, vyriešenie tejto situácie môže byť ďalšou dôležitou úlohou fondu, resp. ministerstva kultúry ako gestora zákona o fonde. Vykonanie takejto zmeny je samozrejme aj komplexná legislatívna úloha, ktorá si vyžaduje zosúladenie viacerých právnych predpisov. Vychádzajúc však zo zahraničných úprav (napr. z úpravy maďarského Národneho kultúrneho fondu, ktorý tiež pozná a aplikuje systém dlhodobejších dotácií), nemusíme túto úlohu považovať za nesplniteľnú.

 

Autor je právnik, spisovateľ, šéfredaktor denníka Új Szó. V rokoch 2010 až 2014 pracoval ako právnik na Úrade vlády SR.

 

Poznámky

[1] Ústava síce používa pojmy národnostná menšina a etnická skupina, ale slovenský právny poriadok a právna prax neurčujú zásadný rozdiel medzi týmito pojmami. V iných právnych predpisoch upravujúcich menšinové práva sa uvádza spravidla už len pojem národnostná menšina, preto ho budeme používať aj v tomto texte.

[2] https://www.mzv.sk/documents/10182/11620/140228_3_Hodnotiaca_sprava_vyboru_expertov.pdf

[3] archiv.vlada.gov.sk/ludskeprava/data/files/212.rtf

[4] Podľa vlastnej definície je Okrúhly stôl Maďarov na Slovensku „otvorenou, dobrovoľnou a neformálnou inštitúciou nezávislou od politiky, predstavuje konzultačné fórum maďarských organizácií a významných osobností na Slovensku”, nemá právnu subjektivitu, od jeho vzniku od januára 2009 je častým účastníkom diskusií v menšinových témach, členovia výborov pre národnostné menšiny po roku 2011 pochádzajú spomedzi nominantov Okrúhleso stola.

[5] Zápisnice zo zasadnutí výboru pre národnostné menšiny od roku 2011: http://www.narodnostnemensiny.gov.sk/vybor-pre-narodnostne-mensiny-a-etnicke-skupiny/

[6] https://domov.sme.sk/c/1726907/zakon-o-financovani-kultury-narodnostnych-mensin-odlozili.html

[7] „Vláda prijme zákon o vytvorení Fondu pre financovanie menšinových kultúr (verejnoprávny fond) s cieľom zabezpečiť systematickú podporu kultúrnych a umeleckých aktivít všetkých národnostných menšín v Slovenskej republike.” http://www.vlada.gov.sk/data/files/6483_programove-vyhlasenie-vlady-slovenskej-republiky.pdf

[8] Pri bode 2 nie je jasné, či úlohou fondu je šírenie a prezentácia vlastnej činnosti alebo sa táto položka vzťahuje na národnostné menšiny, ktoré ale pravdepodobne nevystupujú v mene Slovenskej republiky.

[9] Túto obdobnosť podčiarkuje aj dôvodová správa zákona.

[10] Pozri zápisnicu zo zasadnutia výboru pre národnostné menšiny zo 16. novembra 2011.

 

Realizované s finančnou podporou Úradu vlády Slovenskej republiky – program Kultúra národnostných menšín 2017